Democrazia partecipativa. Un'istruttoria per deliberare

Terza presentazione, sempre a cura del Laboratorio di democrazia partecipata di Lambrate, dei nuovi istituti deliberativi in via di introduzione da parte del Comune di Milano con la proposta di nuovo regolamento sui diritti di partecipazione. È la volta dell'Istruttoria pubblica, nuova ma non del tutto per la comunità milanese. ()

1024px Stadio MeazzaNella proposta di nuovo regolamento sulla partecipazione del Comune questo istituto di democrazia deliberativa apre la Parte seconda ed è così il primo a essere trattato e normato nello specifico articolo 10.

Di fatto, l'Istruttoria pubblica è strutturalmente la più semplice ma anche il meno aperto all'apporto originale dei cittadini, a cui è data facoltà di contribuire alla definizione di provvedimenti dell'istituzione comunale, ma incanalati su un testo stabilito e già approvato dalla Giunta, prima che lo stesso sia discusso e approvato dal Consiglio, a cui spetta l'ultima parola.

Questa posizione dell’Istruttoria pubblica nell’iter procedurale del Comune comporta che quando un provvedimento è sottoposto a questo genere di vaglio partecipativo dei cittadini, vi arriva già definito sul versante tecnico-amministrativo, in quanto spetta alla Giunta raccogliere e tener conto di pareri e osservazioni dell’apparato comunale, mentre si trova a metà del percorso e del confronto fra gli organi politici del Comune, tra i quali può esserci concordanza ma anche una relativa discordanza di vedute. Così, è tanto più significativo che il Consiglio comunale, organo dal profilo più 'legislativo' e 'largo' essendovi rappresentata sia la maggioranza che l'opposizione, possa avvalersi del contributo della cittadinanza prima di valutare un provvedimento 'licenziato' dalla Giunta, organo prettamente 'esecutivo'.

Cos’è un’istruttoria

Prima di addentrarci ad approfondire il tema, vale la pena fare un punto terminologico, per ricordarci che un'istruttoria è per definizione la raccolta e il controllo di informazioni, dati, documentazioni e atti ai fini di una decisione e dell'adozione di un certo provvedimento, in linea con il significato della parola collegata 'istruire', complesso di azioni con cui si forniscono gli elementi fondamentali del sapere in un determinato campo.

Si fanno quindi 'istruttorie' nei campi più svariati e magari non le si chiamano neppure così, ma nel linguaggio della pubblica amministrazione si parla proprio di 'istruttoria amministrativa' e nel sistema giudiziario ancor più specificamente di 'istruttoria giudiziaria' (attualmente in quello italiano tipica solo dei processi civili e amministrativi, non di quelli penali). Un'ultima precisazione riguarda proprio l'espressione 'istruttoria pubblica': attenzione agli equivoci terminologici, perché molto spesso gli enti locali la utilizzano per procedimenti di evidenza pubblica, praticamente simili a bandi, senza nessuna valenza di partecipazione strutturata della cittadinanza al processo decisionale dell'istituzione.

L’Istruttoria pubblica nelle istituzioni locali italiane: il caso della Regione Emilia-Romagna

Queste sono le caratteristiche principali dell’Istruttoria pubblica emiliano-romagnola secondo il sito istituzionale dell’Assemblea regionale:

  • è una forma di contraddittorio aperto al pubblico che può precedere l’adozione di atti normativi o amministrativi di carattere generale;
  • l’effetto principale che produce è l’obbligo di motivare il provvedimento finale con riferimento ai risultati del dibattito pubblico;
  • viene indetta dall’Assemblea su richiesta di almeno cinquemila persone che abbiano compiuto il sedicesimo anno di età e siano cittadini italiani residenti nella regione; stranieri e apolidi regolarmente e continuativamente residenti da almeno un anno in un comune della regione stessa; persone che esercitino da almeno un anno la propria attività di lavoro o di studio nel territorio regionale;
  • la richiesta, scritta e motivata, deve essere presentata da un comitato promotore composto da non meno di venti cittadini;
  • verificata la regolarità delle firme raccolte a sostegno della richiesta, è messa all'ordine del giorno dell’Assemblea entro 60 giorni dal deposito delle firme stesse;
  • la durata non può, in ogni caso, superare i 30 giorni dalla prima seduta, salvo proroghe motivate;
  • al termine dell’ultima seduta, il presidente redige una relazione che viene acquisita dall’Assemblea regionale come base del dibattito relativo all’oggetto dell’istruttoria stessa.
La materia è regolata dalla legge regionale 34/1999 “Testo unico in materia di iniziativa popolare, referendum e istruttoria pubblica”, modificata dalle leggi regionali 8/2006 e 8/2008.

L’Istruttoria pubblica nelle istituzioni locali italiane: i Comuni

Tra quelli che hanno normato questo istituto partecipativo prima di Milano ricordiamo Mantova (Lombardia), Rovereto (Trentino Alto-Adige), Vicenza (Veneto), Jesi (Marche), ma a distinguersi per numerosità e interesse dei casi è ancora l’Emilia-Romagna, di cui citiamo Modena, Parma, Reggio Emilia e ovviamente Bologna.

Mentre per le caratteristiche dell’Istruttoria pubblica nel capoluogo regionale (che presentano alcune interessanti differenze con quella milanese che vedremo in seguito, per esempio nel novero dei possibili richiedenti) si rimanda al sito, la cui pagina è comunque riprodotta nelle immagini qui pubblicate, è interessante segnalare un esempio concreto realizzatosi su un tema prettamente politico e non regolamentare, pianificatorio o urbanistico, secondo la casistica che vedremo più avanti per Milano.

Questo esempio bolognese di Istruttoria pubblica è stato promosso dal Laboratorio per il Diritto alla Città “Pensare Urbano”, che si presenta così: “uno spazio di discussione animata da associazioni, sindacati, collettivi, spazi sociali, studenti e studentesse, docenti, ricercatori e ricercatrici. Nasce nell’autunno del 2018 grazie ad una chiamata pubblica, a seguito della grave emergenza abitativa che coinvolge in special modo studenti e studentesse dell’Università di Bologna. Da lì l’interesse verso tutte le problematiche connesse alle trasformazioni urbane e alla turistificazione incontrollata della città. (…) Il Laboratorio vuole essere una risposta a tutto questo, prendendo esempio da esperienze analoghe in altre città europee”.

Si deve quindi a “Pensare Urbano” un percorso partecipativo sul disagio abitativo nella città di Bologna, che si snoda tra la primavera, momento di presentazione della richiesta, e l’autunno 2019, quando avviene il dibattito in Consiglio comunale. Questo percorso è descritto qui e nelle immagini pubblicate, in cui colpisce la giovane età dei promotori.

La futura Istruttoria pubblica a Milano

Vediamo dunque quali sono gli aspetti salienti dell’Istruttoria pubblica in versione milanese. Prima di tutto va detto che possono essere sottoposti al vaglio di cittadini e city users:

  • i regolamenti comunali (ad esclusione dei criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi, del Regolamento di organizzazione e funzionamento del Consiglio comunale, dei provvedimenti in materia finanziaria e tributaria e ad esclusione del regolamento edilizio, salva diversa deliberazione del Consiglio);
  • interventi, pubblici e privati, determinati da leggi e procedure speciali che incidono in modo rilevante sull'economia, sull'assetto del territorio, sulla tutela della salute e dell'ambiente e che prevedono l’espressione di un parere di conformità urbanistica da parte dell’Amministrazione comunale con eventuale adozione di variante allo strumento urbanistico generale vigente, ferme restando le condizioni di cui all’art. 5 (questo è proprio il caso del progetto relativo allo stadio del calcio presentato dalle società cittadine di serie A Inter e Milan, che deriva da quanto previsto proprio da una legge speciale per la modernizzazione degli stadi calcistici di alcuni anni fa. E questa è la ragione per cui è stata scelta come immagine di apertura, ripresa da Wikipedia, una veduta dello stadio Meazza-San Siro...);
  • proposte relative a varianti e ad interventi che incidono in modo rilevante sull'economia, sull'assetto del territorio, sulla tutela della salute e dell'ambiente (questo terzo caso è molto generico, forse anche troppo, ma invece di aprire il campo di applicazione dell'Istruttoria pubblica sull'esempio bolognese che abbiamo visto, in realtà lo limita per l'uso di due termini di uso urbanistico-edilizio come "varianti" e "interventi").
Per indire un’Istruttoria pubblica è necessaria una deliberazione della Giunta (idem a Bologna) o del Consiglio comunale (a Bologna 2 Capigruppo o 1/3 dei Consiglieri); oppure un'istanza sottoscritta da 1000 cittadini (a Bologna ce ne vogliono il doppio, quindi 2000, ma su una popolazione che è meno di 1/3 di quella milanese. Ciò non ha però impedito ai giovani di "Pensare Urbano" di raggiungere il loro obiettivo, come abbiamo visto sopra); oppure ancora una richiesta che pervenga da almeno 6 Consigli di Municipio (a Bologna basta 1 solo Consiglio di Quartiere), con deliberazione approvata a maggioranza assoluta dei rispettivi Consiglieri.

L'Istruttoria pubblica si svolge tra l’adozione/proposta del provvedimento da parte della Giunta comunale e l’approvazione da parte del Consiglio e si articola in quattro fasi:

  • indizione;
  • dibattimento, durante il quale sono raccolti i contributi dei cittadini per un periodo minimo di 4 settimane, con la partecipazione degli organi tecnici comunali competenti per materia per l'approfondimento e la valutazione tecnica delle proposte;
  • valutazione, durante la quale le proposte di modifica al provvedimento possono essere sottoposte a scelta mediante espressione di gradimento o addirittura voto sulla piattaforma digitale comunale;
  • conclusione, in cui viene redatto un documento conclusivo che comprende anche un'indicazione favorevole o contraria all'accoglimento delle proposte ricevute dagli organi comunali competenti per materia, e in caso di diniego con motivazione scritta individuale o sintetica.

L’Istruttoria pubblica a Milano, questa… conosciuta

In effetti, questo nuovo istituto di democrazia partecipativa anche nella nostra città del tutto nuovo non è: simili processi di partecipazione dei cittadini e delle loro espressioni organizzate sono stati attuati con successo prima dell’approvazione e adozione degli ultimi PGT-Piani di governo del territorio; del PUMS-Piano urbano della mobilità sostenibile; del piano "Milano 2020. Strategia di adattamento" ; e dell’ultimo ‘nato’, il "Piano Aria e Clima", il cui periodo di Istruttoria pubblica si è articolato tra il 12 gennaio e il 25 febbraio di quest’anno per una durata di 45 giorni, e durante il quale è stato sperimentato anche un altro dei nuovi istituti partecipativi in via di introduzione, la Convenzione dei Cittadini. E la stessa proposta di nuovo regolamento sulla partecipazione, dopo la definitiva deliberazione della Giunta e prima di essere discussa dal Consiglio comunale, passerà attraverso un periodo di Istruttoria pubblica, tramite la piattaforma per la partecipazione online del Comune Milano partecipa, come già il "Piano Aria e Clima".

Vale la pena segnalare che anche nelle commissioni dei vecchi Consigli di Zona e degli attuali Consigli di Municipio, che non a caso sono definite appunto “commissioni istruttorie”, potrebbe attuarsi una specifica forma di istruttoria pubblica, essendo le stesse aperte alla partecipazione dei cittadini, che possono esprimersi sui temi via via trattati alla pari dei consiglieri eletti, pur non avendo diritto di voto. Abbiamo però usato il condizionale “potrebbe attuarsi” al posto dell’indicativo “si attua”, in quanto la presenza a queste commissioni dei cittadini non eletti è piuttosto rara, a sottolineare il fatto che la democrazia partecipativa e deliberativa è cosa difficile e impegnativa anche quando si tratti di tematiche e iniziative strettamente locali e ad essi vicine, e che di conseguenza mantengono pienamente il loro senso meccanismi e istituti della democrazia rappresentativa ed elettiva a cui quelli nuovi dovranno affiancarsi per esserne complementari. Ma questo è un altro discorso, su cui magari torneremo presto!


Nota: l'incontro del Laboratorio e il relativo articolo sono precedenti alla diffusione, avvenuta a partire dal 3 giugno, del testo definitivo della proposta di nuovo regolamento, così come approvato dalla Giunta comunale a fine maggio, e ciò potrebbe comportare differenze rispetto a quanto abbiamo qui trattato.


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