Una legge sulla partecipazione
In Emilia Romagna la legge regionale n°15 del 2018 regola “la partecipazione all’elaborazione delle politiche pubbliche”. In quest’intervista a Tiziana Squeri, esperta di percorsi partecipativi, proviamo a capire di che cosa si tratta e come funziona.
(Davide Fortini)09/06/2020
Tiziana Squeri laureata nel 1990 al D.A.M.S. di Bologna con tesi di laurea in Urbanistica, è amministratrice unica della società Eubios di Bologna. Dai primi anni ‘90 sviluppa l’applicazione delle metodologie partecipative nell’ambito della riqualificazione e rigenerazione urbana. A partire dal 2000 ha curato e gestito numerosi percorsi partecipativi, sperimentando diversi metodi e tecniche. È socia di AIP2 (Associazione Italiana per la Partecipazione Pubblica) fin dalla sua costituzione nel 2011.
Buongiorno Tiziana. Mi descrivi la genesi della legge?
L’attuale L.R. n. 15/2018 deriva dalla precedente L.R. n. 3/2010, che all’art. 18 prevedeva un processo di verifica dopo i primi cinque anni di applicazione, la cosiddetta “clausola valutativa”. In pratica, si è realizzata una revisione legislativa preceduta da un percorso di “ascolto partecipato” sull’esperienza compiuta in questo lasso di tempo, che ha portato l’Assemblea Legislativa regionale, sulla base di un’apposita relazione della Giunta regionale, ad approvare la nuova legge sulla partecipazione ora vigente, con il sì della maggioranza e l’astensione delle opposizioni.
Non conosco nei dettagli le genesi della legge del 2010, che ritengo sia stata una scelta dell’istituzione, mentre ho preso parte al percorso di revisione partecipato, che ha interpellato i diversi soggetti che avevano avuto parte nei progetti svolti ai sensi della L.R. 3/2010: singoli cittadini, operatori pubblici e privati, rappresentanti degli enti locali e delle associazioni. Gli strumenti impiegati sono stati un questionario online rivolto a tutti i cittadini, una serie di incontri nei diversi territori e una sessione pubblica di restituzione presso la sede della Regione.
Penso che nella definizione della nuova L.R. 15/2018, il ruolo della Regione sia centrale, come già lo era stato nella precedente. Gli obiettivi e gli interessi che più emergono sono quelli che puntano a realizzare un sistema partecipativo coerente e omogeneo sul territorio regionale. In questo senso, se non la legge, i bandi annuali per l’assegnazione dei contributi sembrano avere un “occhio di riguardo” nei confronti dei soggetti pubblici, con premialità specifiche nel caso che il richiedente sia un Unione di Comuni, un Comune derivante da fusione o un Comune con popolazione fino a 5000 abitanti. Inoltre, l’accesso ai contributi da parte di soggetti privati è possibile purché abbiano ottenuto l’adesione formale dell’ente responsabile titolare della decisione oggetto del processo partecipativo (Regione, enti locali, anche in forma associata, altri soggetti pubblici).
Quali sono gli elementi cardine?
Innanzitutto, la figura di controllo è quella del Tecnico di garanzia della partecipazione, un dirigente dell'Assemblea legislativa designato dal Presidente della stessa Assemblea. Attualmente il ruolo è ricoperto dal Direttore generale dell’Assemblea, Tiziano Draghetti, che si avvale di un Ufficio di supporto. Secondo me l’ufficio sta lavorando bene, pur con un organico molto ridotto. Le persone sono preparate, disponibili, gentili e forniscono anche orientamenti di metodo e di approccio, oltre a curare newsletter periodiche e uno spazio web abbastanza chiaro ed aggiornato.
Gli elementi cardine della legge per me sono i seguenti:
- il processo partecipativo è un percorso strutturato di dialogo e confronto, avviato su un progetto futuro o una futura norma di competenza della Regione, degli enti locali o di altri soggetti pubblici, mettendo in comunicazione enti, soggetti privati, associazioni e persone che vivono e lavorano sul territorio, al fine di ottenere la completa rappresentazione delle posizioni, degli interessi o dei bisogni sulla questione, nonché di giungere ad una proposta ed alla sua eventuale mediazione o negoziazione in funzione di una co-decisione;
- il risultato del processo partecipativo è un documento di proposta partecipata (DocPP) di cui l'ente responsabile si impegna a tener conto nelle proprie deliberazioni. Qualora tali deliberazioni si discostino dal DocPP, le autorità decisionali devono darne esplicita motivazione nel provvedimento stesso;
- prima di essere consegnato all’ente responsabile, il DocPP deve ottenere la validazione del Tecnico di garanzia, che costituisce la verifica di congruità e coerenza del processo partecipativo effettuato rispetto al progetto presentato.
Nell’ultimo bando 2019 la Regione si spinge oltre, fissando anche un termine: entro 30 giorni dalla conclusione del processo partecipativo, l’ente responsabile deve approvare formalmente un documento che dia atto: del processo partecipativo realizzato; del Documento di proposta partecipata; della validazione del Documento di proposta partecipata da parte del Tecnico di garanzia, oppure della mancata validazione.
Oltre a ciò, gli indirizzi generali indicati dalla Regione per l’attivazione e lo svolgimento del processo, prevedono tre fasi: una iniziale di condivisione, una centrale di svolgimento (divisa fra apertura e chiusura) e una successiva alla chiusura, riguardante l’impatto del processo sul procedimento amministrativo/decisionale. In fase iniziale, fra le altre cose, è prevista la costituzione del cosiddetto Tavolo di Negoziazione (TdN), costituito dai principali attori del territorio che si sono dichiarati interessati al processo. Per attori o (portatori di interessi) si intendono coloro in grado di mobilitare risorse di vario tipo (culturali, economiche, politiche) sulla questione oggetto del processo. In pratica si tratta di formare un gruppo di discussione a cui accedono gli attori per discutere, confrontarsi e raggiungere un accordo.
Sono previsti percorsi di diffusione della cultura partecipativa?
La L.R. n. 15/2018 contiene un articolo dedicato alla “Promozione della legge e formazione” (art. 10, comma 2), nel quale si prevede che la Giunta regionale realizzi “attività di formazione finalizzate alla promozione della cultura della partecipazione all’interno dell’amministrazione regionale e degli enti locali e alla formazione di personale in grado di progettare, organizzare e gestire processi partecipativi” .
Tra le iniziative formative già realizzate, il corso “Autoscuola della Partecipazione, imparare facendo insieme”, destinato a funzionari e tecnici degli enti pubblici: una serie di attività laboratoriali “in presenza” e, parallelamente, un corso online con l’obiettivo di formare progettisti/e della partecipazione che abbiano visione e conoscenza di strumenti per progettare e gestire un processo partecipativo.
È attiva anche una Comunità di pratiche partecipative, di cui fanno parte dipendenti e collaboratori della Regione Emilia-Romagna che si occupano di partecipazione, che realizza laboratori, workshop, blended learning e spazi di community.
L’Ufficio del Tecnico di garanzia realizza e cura un sito web dedicato a diffondere notizie e documentazione attinenti alla democrazia partecipativa e le proprie attività. Qui si possono scaricare e consultare diverse pubblicazioni e guide metodologiche per la gestione dei processi partecipativi.
Quale sostegno trova chi vuole attivare un percorso partecipativo?
La L.R. 15/2018 prevede un bando annuale che assegna contributi a sostegno dei processi di partecipazione. I soggetti che possono accedere ai contributi sono gli enti locali; altri soggetti pubblici; soggetti giuridici privati, purché abbiano ottenuto l’adesione formale dell’ente responsabile e cioè titolare della decisione oggetto del processo partecipativo. Il contributo massimo è pari a 15.000 euro
Come dicevo prima, chi vuole candidare un progetto al bando può accedere liberamente ai materiali e alle linee guida sul sito del Tecnico di garanzia. Ogni anno, pubblicato il bando, la Regione organizza momenti formativi ed informativi nelle principali città, per dare indirizzi e chiarimenti sulla compilazione della domanda, che va fatta online.
I criteri e il meccanismo di valutazione dei progetti sono abbastanza vari ed articolati e possono variare da un anno all’altro. In ogni caso c’è un primo filtro, che prevede che le domande siano preliminarmente sottoposte all’analisi del Tecnico di garanzia per il rilascio della certificazione di qualità. Nel bando 2019 venivano individuati cinque elementi di qualità tecnica, ognuno valutato con punti da 0 a 7, utilizzando anche frazioni di punto. I progetti che non raggiungevano una valutazione complessiva della qualità tecnica progettuale superiore a punti 2 non ottenevano il rilascio della certificazione di qualità e quindi venivano esclusi dalla formazione delle graduatoria.
Il punteggio di qualità tecnica così ottenuto viene poi sommato ad altre premialità “oggettive”, come la tipologia di soggetto richiedente, la percentuale di co-finanziamento, la presenza di un accordo formale preliminare sottoscritto con i principali attori del territorio, la previsione di forme di sviluppo delle competenze per il personale coinvolto e/o di modalità di monitoraggio del processo e dell’impatto sulle scelte dell’ente. Ogni anno il bando prevede inoltre uno specifico punteggio per tematiche prioritarie. Nel 2019, ad esempio, assegnava ulteriori punti ai progetti che concorrevano al raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda 2030.
Come si tiene memoria dello storico delle esperienze?
Sul sito del Tecnico di garanzia (https://partecipazione.regione.emilia-romagna.it/) si trovano indicazioni su tutti i progetti in corso e i progetti finanziati dai precedenti bandi annuali, dal primo del 2012 ad oggi. Per ogni progetto c’è una scheda sintetica, il link all’eventuale spazio web (se ancora attivo) e il link alla scheda sull’Osservatorio Partecipazione.
L’Osservatorio, seguito dal Gabinetto del Presidente della Giunta regionale, mi pare lo strumento più interessante (www.osservatoriopartecipazione.it), perché è interattivo e prevede la possibilità di fare ricerche in base a diversi filtri. Lì si possono trovare anche tutte le statistiche sui processi finanziati in ciascun anno e le risorse assegnate.
Tanto per dare un’idea, nel 2012 sono stati finanziati 15 progetti per risorse complessive pari a circa 250.000 euro, risorse che sono via via aumentate, anno dopo anno, fino ad arrivare a 49 progetti finanziati nel 2019 per risorse complessive pari a 690.000 euro.
Le schede di ciascun processo all’interno dell’Osservatorio provano anche a fornire elementi per la valutazione, come tecniche, obiettivi e risultati, metodi impiegati, elementi correlati alla certificazione di qualità, ecc.
La vostra realtà professionale ha trovato nella legge uno strumento di crescita?
Per il lavoro di Eubios le due leggi (n. 3/2010 e n. 15/2018) e il relativo bando annuale hanno rappresentato un importante strumento di crescita. Quando è uscito il primo bando, nel 2012, ci occupavamo di processi partecipativi da quasi 10 anni e ci siamo subito proposti agli enti locali per supportarli nella formulazione della domanda e del progetto. Abbiamo partecipato ogni anno con diversi progetti, quasi tutti finanziati. In otto anni si parla di una ventina di progetti, con una media di circa 2 progetti all’anno. L’ultimo bando è stato per noi una grandissima soddisfazione, perché ne sono stati finanziati 7 su 8 presentati, tutti –anche quello non finanziato- con un punteggio di qualità tecnica molto alto. Quindi è evidente che per noi il mercato si è ampliato e consolidato, perché man mano ci stiamo facendo un nome e siamo ormai piuttosto conosciuti in ambito regionale. Direi che se la legge smettesse di esistere, questo sarebbe certamente un problema.
Vero è che c’è anche il rovescio della medaglia, perché il rischio è che gli enti, soprattutto i più piccoli, si affidino totalmente al tecnico esterno, senza acquisire competenze all’interno dell’organizzazione. Posso comunque testimoniare che negli anni anche l’approccio degli amministratori è cambiato. I primi anni c’era pochissima se non nulla conoscenza della legge e delle pratiche partecipative. Tanti, allettati dal finanziamento, decidevano di provare a presentare domanda e solo dopo, vinto il bando, scoprivano cosa significava attivare un processo partecipativo. Ora c’è maggiore consapevolezza, a volte quasi timore e paura. Se devo essere sincera, la resistenza maggiore oggi non la trovo tanto nella parte politica ma nella “macchina” amministrativa, dove l’approccio è spesso ancora burocratico e formale.
In conclusione
Buongiorno Tiziana. Mi descrivi la genesi della legge?
L’attuale L.R. n. 15/2018 deriva dalla precedente L.R. n. 3/2010, che all’art. 18 prevedeva un processo di verifica dopo i primi cinque anni di applicazione, la cosiddetta “clausola valutativa”. In pratica, si è realizzata una revisione legislativa preceduta da un percorso di “ascolto partecipato” sull’esperienza compiuta in questo lasso di tempo, che ha portato l’Assemblea Legislativa regionale, sulla base di un’apposita relazione della Giunta regionale, ad approvare la nuova legge sulla partecipazione ora vigente, con il sì della maggioranza e l’astensione delle opposizioni.
Non conosco nei dettagli le genesi della legge del 2010, che ritengo sia stata una scelta dell’istituzione, mentre ho preso parte al percorso di revisione partecipato, che ha interpellato i diversi soggetti che avevano avuto parte nei progetti svolti ai sensi della L.R. 3/2010: singoli cittadini, operatori pubblici e privati, rappresentanti degli enti locali e delle associazioni. Gli strumenti impiegati sono stati un questionario online rivolto a tutti i cittadini, una serie di incontri nei diversi territori e una sessione pubblica di restituzione presso la sede della Regione.
Penso che nella definizione della nuova L.R. 15/2018, il ruolo della Regione sia centrale, come già lo era stato nella precedente. Gli obiettivi e gli interessi che più emergono sono quelli che puntano a realizzare un sistema partecipativo coerente e omogeneo sul territorio regionale. In questo senso, se non la legge, i bandi annuali per l’assegnazione dei contributi sembrano avere un “occhio di riguardo” nei confronti dei soggetti pubblici, con premialità specifiche nel caso che il richiedente sia un Unione di Comuni, un Comune derivante da fusione o un Comune con popolazione fino a 5000 abitanti. Inoltre, l’accesso ai contributi da parte di soggetti privati è possibile purché abbiano ottenuto l’adesione formale dell’ente responsabile titolare della decisione oggetto del processo partecipativo (Regione, enti locali, anche in forma associata, altri soggetti pubblici).
Quali sono gli elementi cardine?
Innanzitutto, la figura di controllo è quella del Tecnico di garanzia della partecipazione, un dirigente dell'Assemblea legislativa designato dal Presidente della stessa Assemblea. Attualmente il ruolo è ricoperto dal Direttore generale dell’Assemblea, Tiziano Draghetti, che si avvale di un Ufficio di supporto. Secondo me l’ufficio sta lavorando bene, pur con un organico molto ridotto. Le persone sono preparate, disponibili, gentili e forniscono anche orientamenti di metodo e di approccio, oltre a curare newsletter periodiche e uno spazio web abbastanza chiaro ed aggiornato.
Gli elementi cardine della legge per me sono i seguenti:
- il processo partecipativo è un percorso strutturato di dialogo e confronto, avviato su un progetto futuro o una futura norma di competenza della Regione, degli enti locali o di altri soggetti pubblici, mettendo in comunicazione enti, soggetti privati, associazioni e persone che vivono e lavorano sul territorio, al fine di ottenere la completa rappresentazione delle posizioni, degli interessi o dei bisogni sulla questione, nonché di giungere ad una proposta ed alla sua eventuale mediazione o negoziazione in funzione di una co-decisione;
- il risultato del processo partecipativo è un documento di proposta partecipata (DocPP) di cui l'ente responsabile si impegna a tener conto nelle proprie deliberazioni. Qualora tali deliberazioni si discostino dal DocPP, le autorità decisionali devono darne esplicita motivazione nel provvedimento stesso;
- prima di essere consegnato all’ente responsabile, il DocPP deve ottenere la validazione del Tecnico di garanzia, che costituisce la verifica di congruità e coerenza del processo partecipativo effettuato rispetto al progetto presentato.
Nell’ultimo bando 2019 la Regione si spinge oltre, fissando anche un termine: entro 30 giorni dalla conclusione del processo partecipativo, l’ente responsabile deve approvare formalmente un documento che dia atto: del processo partecipativo realizzato; del Documento di proposta partecipata; della validazione del Documento di proposta partecipata da parte del Tecnico di garanzia, oppure della mancata validazione.
Oltre a ciò, gli indirizzi generali indicati dalla Regione per l’attivazione e lo svolgimento del processo, prevedono tre fasi: una iniziale di condivisione, una centrale di svolgimento (divisa fra apertura e chiusura) e una successiva alla chiusura, riguardante l’impatto del processo sul procedimento amministrativo/decisionale. In fase iniziale, fra le altre cose, è prevista la costituzione del cosiddetto Tavolo di Negoziazione (TdN), costituito dai principali attori del territorio che si sono dichiarati interessati al processo. Per attori o (portatori di interessi) si intendono coloro in grado di mobilitare risorse di vario tipo (culturali, economiche, politiche) sulla questione oggetto del processo. In pratica si tratta di formare un gruppo di discussione a cui accedono gli attori per discutere, confrontarsi e raggiungere un accordo.
Sono previsti percorsi di diffusione della cultura partecipativa?
La L.R. n. 15/2018 contiene un articolo dedicato alla “Promozione della legge e formazione” (art. 10, comma 2), nel quale si prevede che la Giunta regionale realizzi “attività di formazione finalizzate alla promozione della cultura della partecipazione all’interno dell’amministrazione regionale e degli enti locali e alla formazione di personale in grado di progettare, organizzare e gestire processi partecipativi” .
Tra le iniziative formative già realizzate, il corso “Autoscuola della Partecipazione, imparare facendo insieme”, destinato a funzionari e tecnici degli enti pubblici: una serie di attività laboratoriali “in presenza” e, parallelamente, un corso online con l’obiettivo di formare progettisti/e della partecipazione che abbiano visione e conoscenza di strumenti per progettare e gestire un processo partecipativo.
È attiva anche una Comunità di pratiche partecipative, di cui fanno parte dipendenti e collaboratori della Regione Emilia-Romagna che si occupano di partecipazione, che realizza laboratori, workshop, blended learning e spazi di community.
L’Ufficio del Tecnico di garanzia realizza e cura un sito web dedicato a diffondere notizie e documentazione attinenti alla democrazia partecipativa e le proprie attività. Qui si possono scaricare e consultare diverse pubblicazioni e guide metodologiche per la gestione dei processi partecipativi.
Quale sostegno trova chi vuole attivare un percorso partecipativo?
La L.R. 15/2018 prevede un bando annuale che assegna contributi a sostegno dei processi di partecipazione. I soggetti che possono accedere ai contributi sono gli enti locali; altri soggetti pubblici; soggetti giuridici privati, purché abbiano ottenuto l’adesione formale dell’ente responsabile e cioè titolare della decisione oggetto del processo partecipativo. Il contributo massimo è pari a 15.000 euro
Come dicevo prima, chi vuole candidare un progetto al bando può accedere liberamente ai materiali e alle linee guida sul sito del Tecnico di garanzia. Ogni anno, pubblicato il bando, la Regione organizza momenti formativi ed informativi nelle principali città, per dare indirizzi e chiarimenti sulla compilazione della domanda, che va fatta online.
I criteri e il meccanismo di valutazione dei progetti sono abbastanza vari ed articolati e possono variare da un anno all’altro. In ogni caso c’è un primo filtro, che prevede che le domande siano preliminarmente sottoposte all’analisi del Tecnico di garanzia per il rilascio della certificazione di qualità. Nel bando 2019 venivano individuati cinque elementi di qualità tecnica, ognuno valutato con punti da 0 a 7, utilizzando anche frazioni di punto. I progetti che non raggiungevano una valutazione complessiva della qualità tecnica progettuale superiore a punti 2 non ottenevano il rilascio della certificazione di qualità e quindi venivano esclusi dalla formazione delle graduatoria.
Il punteggio di qualità tecnica così ottenuto viene poi sommato ad altre premialità “oggettive”, come la tipologia di soggetto richiedente, la percentuale di co-finanziamento, la presenza di un accordo formale preliminare sottoscritto con i principali attori del territorio, la previsione di forme di sviluppo delle competenze per il personale coinvolto e/o di modalità di monitoraggio del processo e dell’impatto sulle scelte dell’ente. Ogni anno il bando prevede inoltre uno specifico punteggio per tematiche prioritarie. Nel 2019, ad esempio, assegnava ulteriori punti ai progetti che concorrevano al raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda 2030.
Come si tiene memoria dello storico delle esperienze?
Sul sito del Tecnico di garanzia (https://partecipazione.regione.emilia-romagna.it/) si trovano indicazioni su tutti i progetti in corso e i progetti finanziati dai precedenti bandi annuali, dal primo del 2012 ad oggi. Per ogni progetto c’è una scheda sintetica, il link all’eventuale spazio web (se ancora attivo) e il link alla scheda sull’Osservatorio Partecipazione.
L’Osservatorio, seguito dal Gabinetto del Presidente della Giunta regionale, mi pare lo strumento più interessante (www.osservatoriopartecipazione.it), perché è interattivo e prevede la possibilità di fare ricerche in base a diversi filtri. Lì si possono trovare anche tutte le statistiche sui processi finanziati in ciascun anno e le risorse assegnate.
Tanto per dare un’idea, nel 2012 sono stati finanziati 15 progetti per risorse complessive pari a circa 250.000 euro, risorse che sono via via aumentate, anno dopo anno, fino ad arrivare a 49 progetti finanziati nel 2019 per risorse complessive pari a 690.000 euro.
Le schede di ciascun processo all’interno dell’Osservatorio provano anche a fornire elementi per la valutazione, come tecniche, obiettivi e risultati, metodi impiegati, elementi correlati alla certificazione di qualità, ecc.
La vostra realtà professionale ha trovato nella legge uno strumento di crescita?
Per il lavoro di Eubios le due leggi (n. 3/2010 e n. 15/2018) e il relativo bando annuale hanno rappresentato un importante strumento di crescita. Quando è uscito il primo bando, nel 2012, ci occupavamo di processi partecipativi da quasi 10 anni e ci siamo subito proposti agli enti locali per supportarli nella formulazione della domanda e del progetto. Abbiamo partecipato ogni anno con diversi progetti, quasi tutti finanziati. In otto anni si parla di una ventina di progetti, con una media di circa 2 progetti all’anno. L’ultimo bando è stato per noi una grandissima soddisfazione, perché ne sono stati finanziati 7 su 8 presentati, tutti –anche quello non finanziato- con un punteggio di qualità tecnica molto alto. Quindi è evidente che per noi il mercato si è ampliato e consolidato, perché man mano ci stiamo facendo un nome e siamo ormai piuttosto conosciuti in ambito regionale. Direi che se la legge smettesse di esistere, questo sarebbe certamente un problema.
Vero è che c’è anche il rovescio della medaglia, perché il rischio è che gli enti, soprattutto i più piccoli, si affidino totalmente al tecnico esterno, senza acquisire competenze all’interno dell’organizzazione. Posso comunque testimoniare che negli anni anche l’approccio degli amministratori è cambiato. I primi anni c’era pochissima se non nulla conoscenza della legge e delle pratiche partecipative. Tanti, allettati dal finanziamento, decidevano di provare a presentare domanda e solo dopo, vinto il bando, scoprivano cosa significava attivare un processo partecipativo. Ora c’è maggiore consapevolezza, a volte quasi timore e paura. Se devo essere sincera, la resistenza maggiore oggi non la trovo tanto nella parte politica ma nella “macchina” amministrativa, dove l’approccio è spesso ancora burocratico e formale.
In conclusione
In Lombardia siamo in una evidente condizione di inferiorità culturale delle istituzioni rispetto al ruolo che le comunità possono assumere; sia l’idea di sussidiarietà verticale promossa con enfasi dalla regione negli anni novanta, sia la vocazione centralistica (a partire dal recente regolamento dei Municipi) degli strumenti identificati del comune capoluogo, dimostrano quanta poca attenzione c’è per la crescita di una cultura partecipativa e di cittadinanza attiva. E’ necessario che le istituzioni facciano, magari perché convinte dal basso (che sembra mostrare maggiori consapevolezze), ad un cambio di passo.
