Alla partecipazione… io non rinuncio
Che ne è stato della partecipazione a Milano? Stile di governo della città o iniziative frammentarie? Quasi al termine del mandato di questa Amministrazione, dal tavolo della due giorni dei Comitati per Milano, un’analisi critica del percorso fatto e del tanto che resta ancora da fare.
(intervista a cura di Davide Fortini)02/01/2016
Cinque anni fa, una spinta ad immaginare un modo nuovo di governo della città l’hanno avuta certamente i Comitati per Pisapia, divenuti successivamente Comitati per Milano. Questa loro trasformazione da struttura di raccolta di una componente del civismo a supporto della campagna elettorale a luogo del ragionamento permanente su alcuni temi chiave del governo cittadino, ha generato diversi momenti di riflessione e confronto con l’attuale Amministrazione comunale.
Un tema che da sempre è stato nell’agenda di questa realtà cittadina è quello della partecipazione ed è quindi con interesse che restituiamo ai lettori un primo resoconto di ciò che è emerso a conclusione della due giorni “alla mia città non rinuncio”, organizzata all’ex OP Paolo Pini, come riflessione sul passato e sulle attese per il futuro.
Milano 28 dicembre intervista a Giuliana Gemini, Valentina Sachero, Anna Fazi, Stefania Fontana, referenti della commissione partecipazione dei Comitati per Milano
La vostra riflessione sugli spazi possibili di partecipazione della cittadinanza al governo della città è stata una carta da voi spesa fin dalla campagna elettorale del sindaco Pisapia. Vogliamo ricordarne le premesse?
Come formazione di cittadini attivi a sostegno della compagine di centro sinistra abbiamo da subito proposto al candidato sindaco di assumere un modus operandi che ponesse in continuità le forme di coinvolgimento della cittadinanza sui due livelli tipici del governo della città: la pianificazione e la progettazione. La scommessa fatta era quella di saper attivare forme di inclusione della popolazione che potessero fornire dei contributi nel momento in cui le visioni strategiche si andavano a formare e altri momenti in cui i contributi dal “basso” potessero essere parte integrante della definizione di interventi circoscritti e più direttamente impattanti sul vivere dei quartieri. L’idea cioè che la politica potesse avvalersi del contributo della cittadinanza per comprendere il contesto e agire nello specifico in modo coerente. Una scommessa non pienamente raggiunta, essendoci stata una abbastanza chiara differenza d’interpretazione del tema fra le diverse anime e sensibilità che, nel tempo, hanno indirizzato la Giunta e le sue deliberazioni.
Conclusioni a cui giungete attraverso un monitoraggio e un’analisi delle iniziative attivate dall’amministrazione. Ce ne volete parlare?
A circa metà del mandato abbiamo intrapreso, per questa attività e per tutte le altre anche con il contributo di Silvia Tarulli e Violetta Lonati, un’azione di monitoraggio delle iniziative che i differenti assessorati avevano intrapreso o che avrebbero voluto intraprendere per coinvolgere la città, al fine di definire in modo condiviso il “che fare”.
Tutti gli assessori, ma anche alcuni livelli apicali dell’amministrazione, hanno collaborato per costruire questa mappa dei progetti e delle politiche, ma la sua lettura evidenziava già allora una predisposizione al coinvolgimento su ambiti circoscritti in cui si condensavano conflittualità spesso con singoli gruppi piuttosto che su temi di diretto interesse dell’amministrazione comunale. Nel primo caso il coinvolgimento qualche volta ha avuto, negli intenti dei promotori, una funzione di spostamento degli equilibri, nel secondo un’attesa di conforto sulle scelte fatte.
La mappa però mostrava anche la varietà e l’ampiezza di casi in cui questa amministrazione si è cimentata, pur con una frammentarietà di azione e scarso coordinamento tra i vari assessorati. Se un aspetto era carente, e ancora oggi sembra esserlo, è infatti quello della assunzione della strategia della partecipazione come un tema chiave del governo della città, magari a favorire l’attuazione di politiche integrate e trasversali, coinvolgenti anche differenti assessorati.
La fisica ci spiega che lo sforzo di “far muovere le cose” è sempre maggiore di quello necessaria a mantenere un loro duraturo movimento.
È innegabile che questa amministrazione abbia riacceso una luce sul tema della partecipazione, una modalità di intervento che si è tradotta nella maggior parte dei casi in un’azione di emersione delle azioni già intraprese dai cittadini e dal mettere loro a disposizione degli strumenti per rafforzare e istituzionalizzare la loro azione. Questo ha permesso un’estensione a livello cittadino di occasioni in cui la popolazione si è trovata a confrontarsi con la pubblica amministrazione dall’altro di trovare delle strade per integrare la “buona volontà” all’interno dell’azione amministrativa.
Ambiti come quello delle politiche sociali sono ricchi di esempi, ma anche azioni come quelle orientate a riaprire le vetrine dei “negozi chiusi” con spazi affidati alla comunità o le procedure di affidamento di aree verdi simboleggiano bene questa direzione presa.
Certo ci sono stati esempi anche interessanti di processi promossi dall’alto e arricchiti dalla partecipazione popolare come il laboratorio attivato dall’Assessorato all’Urbanistica sul cavalcavia Bussa; o percorsi inversi come quello promosso dal comitato F.A.S. che si è occupato del recupero del rilevato ferroviario S. Martini. Ma in generale, i processi di partecipazione che hanno dovuto affrontare temi conflittuali tra le visioni in gioco non sono stati molti, molto spesso generati da equivoci di fondo sullo stesso termine partecipazione. È indubbio che questa prospettiva generi molte attese, molto spesso non coincidenti, tra chi promuove l’azione e chi è chiamato ad esserne parte. Con fraintendimenti sulle “poste in gioco” e gli ambiti di “decisione a disposizione”. Diciamo che in questi casi a volte è mancato un patto iniziale chiaro tra le parti, che ponesse in luce senza fraintendimenti le possibilità di incidere sulla realtà e i limiti dell’azione in divenire.
Mi sembra di capire che troviate altri limiti all’azione sino ad oggi promossa a livello cittadino. Su cosa avreste investito maggiormente?
Di sicuro il tema della comunicazione non è stato assunto come un aspetto interno al fare partecipazione, non solo perché la Giunta ha poco comunicato quello che è stato raggiunto in questi percorsi -motivo per il quale le parti di città che non sono state coinvolte da un dato programma di coinvolgimento non hanno la minima idea di quello che è successo in altri quartieri. Ma anche per la mancanza di comprensione di quanto le fasi iniziali di lancio di un’iniziativa siano passaggi fondamentali per avere qualche chance di successo; se veramente ci interessa che non partecipino i soliti noti bisogna saper attivare strumenti molteplici di sensibilizzazione, che tocchino anche i nuovi cittadini di Milano. Ad esempio, assai raramente le convocazioni a questi processi sono pensate in multilingue, eppure le nuove popolazioni sono spesso le prime destinatarie delle politiche di risanamento dei quartieri periferici. Diciamo che anche il tema più generale delle periferie e del coinvolgimento degli abitanti nei programmi nel loro rilancio non è stato un ambito aggredito con piena convinzione da questa amministrazione…
Eppure sono rimasti attivi i cinque contratti di quartiere e i rispettivi laboratori di partecipazione. Ma forse intendete dire che sono mancate attenzioni più generali?
Non si è ancora giunti ad un livello per il quale un cittadino si sente abitante di un dato quartiere, sapendo di poterne far parte veramente anche perché può incidere sugli indirizzi del suo sviluppo qualitativo. In alcuni casi i processi attivati sono partiti senza risorse per realizzare gli obiettivi, traducendosi così in boomerang per l’amministrazione. Altre volte, l’assenza di strumenti in cui inserire gli esiti della partecipazione hanno prodotto lo stesso effetto. Parole e tempo spesi senza un minimo livello di efficacia. Ma, riprendendo il tema della comunicazione, anche le scelte temporali assunte sono state a volte sbalorditive per incoerenza rispetto agli obiettivi di inclusione della popolazione; momenti clou svolti durante i periodi delle ferie estive o delle festività natalizie hanno depotenziato percorsi recenti, anche molto importanti per l’immagine “pubblica” di questa amministrazione.
Le tempistiche sono in effetti importanti per capire se un percorso può avere una qualche opportunità di successo oppure no.
La stessa cosa è successa di recente, proprio durante la due giorni di “io non rinuncio alla mia città”; come commissione del verde abbiamo da tempo chiesto la possibilità di fare un piano del verde, quindi uno strumento urbanistico vero e proprio, attraverso un reale coinvolgimento della cittadinanza. Quindi un’azione che “esce” dai comitati per Milano per trovare un più ampio confronto con i cittadini; la proposta è in qualche modo stata accolta dagli assessori presenti al tavolo di confronto, ben sapendo che però questa amministrazione non avrà più i tempi tecnici per far partire l’iniziativa stante le prossime elezioni amministrative.
Forse non è l’unica cosa che non riuscirà ad andare in porto con l’attuale amministrazione. A voi è stato affidato un ruolo “tecnico” da questa Giunta. Volete parlarcene?
A seguito della ricognizione sulla quantità e tipologia delle azioni intraprese e classificabili come partecipazione o consultazione, l’allora ViceSindaco e Assessore all’Urbanistica DeCesaris ci aveva chiesto di stilare un documento che facilitasse al settore urbanistica di stimolare, governare e valutare processi di partecipazione su ambiti significativi di intervento privato e pubblico. Questo strumento, di cui non possiamo dire molto perché di proprietà della pubblica amministrazione e ancora soggetto ad ultime probabili correzioni, ha visto innanzitutto una estesa partecipazione degli uffici nel definire aspetti tecnici di procedura ma anche attese generali degli ambiti in cui incanalare le attese dei cittadini. La stessa positiva partecipazione che abbiamo visto nell’incontro che l’allora ViceSindaco con lungimiranza aveva organizzato con tutti i Presidenti dei consigli di zona, a cui abbiamo potuto presentare queste “linee guida” e a cui abbiamo sono chiesto i loro pareri. Anche questo strumento, un po’ per le vicissitudini incorse nella Giunta, un po’ per i tempi residui rimasti di azione delle stessa, pensiamo dovrà essere sviluppato e concluso dalla prossima amministrazione, sempre che chi sarà indicato per governare la città non voglia mettere “in un cassetto” tutto il lavoro.
Diteci qualche cosa in più su queste linee guida, che sembrano essere non solo un’intuizione politica ma anche un innovativo strumento tecnico. Chissà mai che possa servire per non perdere la memoria di questo lavoro.
Lo strumento è stato pensato per applicare la partecipazione a tutti gli interventi pubblici, con particolare attenzione a quelli propri di pianificazione di scala ampia, e alle componenti pubbliche degli interventi privati aventi impatto sulla città. Mentre nel primo caso l’amministrazione agisce di default, identificando le risorse per attivare i programmi partecipativi, nel secondo caso il privato è invogliato, non obbligato, ad assumere questo atteggiamento di apertura e confronto con la città attraverso un piano di incentivazioni economiche pensate per inglobare i costi delle professionalità di esperti di queste tematiche, all’interno dei normali costi di procedura autorizzativa. Lo strumento contempla anche una parte dedicata ai funzionari comunali chiamati a verificare l’attuazione del processo partecipativo, nelle forme pattuite tra le parti, e una verifica a valle per comprendere la corrispondenza dell’attuazione delle opere con quanto definito dai laboratori di partecipazione. Una fase valutativa che prevede anche il coinvolgimento dei funzionari dei consigli di zona. Uno strumento che contempla quindi una gamma di azioni suggerite e auspicate per dare corpo al coinvolgimento della popolazione, con anche l’indicazione di alcune metodiche possibili, ma senza obbligare all’uso coatto di questa o quella pratica. Con questa attenzione abbiamo voluto chiarire che la partecipazione è un fine generale e che per raggiungerla ci sono a disposizione delle metodiche, ma che la sola applicazione di queste non risolve la questione.
Un altro elemento di confusione che abbiamo voluto chiarire con lo strumento è che i processi partecipativi non sono chiamati a modificare i diritti acquisiti dal privato, ad esempio in termini volumetrici, ma possono dare contributi sugli aspetti di qualità dello spazio pubblico. Ciò non vuol dire che in alcuni casi non sia legittimo da parte della popolazione rivendicare una riduzione della quantità di “cemento”, ma questo percorso ha a disposizione altri spazi di confronto e altri strumenti entro cui agire.
Si diceva del ruolo attivo dei consigli di zona nella gestione dello strumento. Che ruolo pensate debbano, possano assumere nella promozione della partecipazione?
Come molti, anche noi pensiamo che le nuove municipalità dovranno assumere una maggior capacità di coinvolgimento, ma questo significa anche dotarle di risorse per dotarsi di competenze in grado di gestire i processi e per sostenere le azioni di comunicazione. Di recente ad una di noi è stato chiesto di accompagnare in forma amicale la partecipazione su un’area verde; è stato possibile fare poco anche perché l’informazione ai residenti deve essere sostenuta dall'ente pubblico perché il professionista, per quanto volenteroso, non può.
Quindi riassumendo mi pare di capire che voi vi aspettate che il coinvolgimento della popolazione divenga una pratica trasversale e che si sviluppi la consapevolezza di alcuni nodi critici del fare partecipazione. Questa attesa è stata confermata dal tavolo “governare Milano con la partecipazione” nella ultima due giorni?
Innanzitutto vogliamo dire che il percorso fatto in questi cinque anni ha portato da una situazione iniziale di grande entusiasmo ma poca consapevolezza anche nell’uso della terminologia ad un punto in cui c’è meno adesione a questi momenti di riflessione ma il pubblico che partecipa è molto più consapevole di quello di cui parla.
Nello specifico, poi, in base a tutto il lavoro fatto sino ad oggi, per dare sostanza alla partecipazione nel prossimo futuro pensiamo si possano anticipare alcune nuove priorità riassunte in cinque punti:
una visione sistemica dell’amministrazione e della Giunta sul ruolo della partecipazione nello stile di governo della città, con un approccio trasversale ai temi dentro le deleghe assessorili;
un ruolo certo della comunicazione attivando canali molteplici di contatto con la popolazione, dai più tradizionali ai più innovativi;
un ruolo centrale della formazione degli appartati burocratici della macchina amministrativa affinché possano progressivamente avvicinarsi a questo approccio, comprendendone le opportunità e i limiti;
un ruolo centrale delle nuove Municipalità nei programmi di partecipazione su temi propri del territorio zonale;
un arricchimento delle risorse finanziarie e di competenze a disposizione dell’ente pubblico per una più consapevole e sostenibile attivazione dei programmi di coinvolgimento della popolazione sul futuro della città.
un ruolo certo della comunicazione attivando canali molteplici di contatto con la popolazione, dai più tradizionali ai più innovativi;
un ruolo centrale della formazione degli appartati burocratici della macchina amministrativa affinché possano progressivamente avvicinarsi a questo approccio, comprendendone le opportunità e i limiti;
un ruolo centrale delle nuove Municipalità nei programmi di partecipazione su temi propri del territorio zonale;
un arricchimento delle risorse finanziarie e di competenze a disposizione dell’ente pubblico per una più consapevole e sostenibile attivazione dei programmi di coinvolgimento della popolazione sul futuro della città.
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