M4, M5, Brebemi, opere pubbliche e project financing, una schema da utilizzare o abbandonare?
Forse ai cittadini milanesi sta sfuggendo un aspetto importante a proposito delle due linee metropolitane M5 e M4, entrambe sono state date in
concessione a società miste pubblico-private secondo criteri e
scelte operate dalle precedenti amministrazioni e non saranno quindi gestite dal Comune.
La giunta milanese ha approvato a maggioranza la costituzione nello scorso dicembre della spa pubblico-privata SPV Linea M4, concessionaria della progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento della nuova metropolitana, sbloccando di fatto la realizzazione di un'opera a cui da più parti negli ultimi tempi erano state mosse sostanziali obiezioni di convenienza. E la delibera non ha avuto il voto favorevole dell'assessore al bilancio, che ha preferito astenersi.
Restava infatti da concludere il passo più importante, costituire la società concessionaria tra il Comune e il raggruppamento di imprese assegnatarie, pena la decadenza di un contributo di 172 milioni di euro da parte del Ministero delle Infrastrutture. Sembra di capire che non sia stato facile concludere l'accordo per definire in tutti gli aspetti i patti sociali e il finanziamento parziale dell'opera che i privati si erano impegnati a rendere disponibile. Accordi tra le parti e piano economico-finanziario della nuova società che non ci risulta siano stati resi noti nei loro dettagli.
In realtà i lavori erano già iniziati poiché il Comune di Milano intendeva completare in tempo per l'inaugurazione di Expo, maggio 2015, un primo tratto tra l'aeroporto di Linate e la stazione FS di viale Forlanini. Era stata perciò concordata con le imprese una consegna anticipata dei lavori, con richiesta di extra-prezzi da parte delle imprese, al fine di raggiungere un obiettivo, che poi in effetti non è stato conseguito.
Ora la decisione è stata presa e non ci resta che augurarci che i lavori vengano compiuti rispettando i tempi dichiarati (5 anni per le opere civili e 2 anni per il materiale rotabile e d tutti gli impianti e strutture accessorie), avendo cura di limitare danni e disagi alla cittadinanza, alle attività lavorative e commerciali intralciate dai cantieri, che, soprattutto nel tratto ovest, avranno un forte impatto sulla viabilità locale. Auguriamoci che i costi non subiscano aumenti e, come ha dichiarato l'assessore Maran durante i recenti incontri pubblici in zona 3, che il piano economico-finanziario a lavori ultimati risulti in linea con quello presentato dalle imprese in sede di aggiudicazione della gara.
Agli incontri con la cittadinanza hanno partecipato oltre all'assessore, tecnici del comune e di Metropolitana Milanese spa, anche se il soggetto che deve rispondere della progettazione esecutiva, delle scelte operative e gestionali è in effetti la neonata SPV Linea M4. Il tracciato è sostanzialmente definito, ma sono ancora da discutere questioni di non poco conto, come l'ubicazione e la sistemazione delle stazioni (nel tratto Lorenteggio ne viene anche messo in discussione il numero), le interferenze con la viabilità ed i servizi pubblici, la posizione ed estensione dei cantieri.
E da qui già risultano evidenti le gravi incongruenze della scelta fatta dalla precedente amministrazione, che ha voluto innanzitutto evitare ogni confronto con i cittadini, aperto e trasparente sul progetto delle linee, sui tempi di realizzazione e sulla sostenibilità economica. Un'amministrazione ha certamente il compito di definire progetti e soluzioni, ma non si può sottrarre al confronto con la cittadinanza ed al recepimento delle istanze ed esigenze che dal confronto possono scaturire e di cui si debba ragionevolmente tener conto. In più se dal confronto a posteriori emergono poi criticità e sprechi, diventa assai arduo porvi rimedio.
Bandire una gara per la realizzazione di un'opera così complessa come una linea metropolitana sulla base dello studio di fattibilità, ma in assenza di un progetto complessivo, in grado sin dall'inizio di tener conto di tutti i problemi tecnici, ambientali e gestionali da affrontare e risolvere, non è stata di certo una scelta oculata. Prevedere di affidare ad una società concessionaria tra l'ente concedente e le imprese vincitrici da costituire dopo l'aggiudicazione della gara, in mancanza di un progetto definito e di un quadro consolidato dei finanziamenti pubblici concessi e dei tempi per ottenerli (il male cronico che da sempre affligge gli appalti pubblici e mette in crisi le amministrazioni italiane, causando danni e ritardi incalcolabili, quando non pregiudica il completamento delle opere), senza aver predisposto nei dettagli statuto e clausole della costituenda società e in assenza di un business plan impegnativo, non ha certo consentito di contenere i tempi e nemmeno agevolato il comune nelle trattative con i soci privati.
Ma sopratutto manca il presupposto base che dovrebbe garantire rapporti equilibrati tra i soci che si impegnano ad intraprendere un'attività in comune, la condivisione delle responsabilità sulla base degli impegni economico-finanziario da assumere. Non ci risulta che nelle società miste pubblico-private costituite per le linee M4 e M5 i privati condividano in pieno con il pubblico tale responsabilità. In effetti ciò sarebbe poco ragionevole, dato che gli studi di fattibilità in base ai quali si sono ipotizzati traffico e ricavi non sono stati compiuti dai privati. Non sarebbe d'altra parte nemmeno plausibile, perché nessun privato potrebbe anticipare le risorse e sostenere i costi di questi studi, senza la certezza di poterli recuperare.
Ma allora a che pro costituire una società mista in cui il rischio di impresa è prevalentemente a carico del pubblico, mentre il privato deve in sostanza solo garantire la buona esecuzione dei lavori e delle forniture di propria competenza, che dovrebbe comunque garantire in ogni caso applicando le normali procedure d'appalto?
Milano ha realizzato la sua prima linea metropolitana cinquant'anni fa, completata in un arco di tempo non diverso da quello oggi previsto per linea M4, nonostante allora non fossero disponibili le ben più avanzate tecnologie odierne. Milano ha una società di ingegneria di prestigio internazionale, specializzata nella progettazione e realizzazione di linee metropolitane, e non si comprende come non si sia scelto di avvalersi della innegabile risorsa rappresentata da Metropolitana Milanese spa. Milano ha ATM, un'azienda di gestione del trasporto pubblico che con l'avvento della città metropolitana assumerà una dimensione di ancora maggior rilievo e potrà assicurare la necessaria integrazione della rete di trasporti pubblici; invece si troverà a dover gestire la linea M4 in qualità di socio della società concessionaria, anziché in piena autonomia decisionale.
Due terzi del capitale sociale della nuova società sono posseduti dal Comune e il restante terzo dai soci privati (tra cui va inclusa ATM, sempre di proprietà comunale) e dalla stampa apprendiamo che il Comune dovrà sostenere un indebitamento della società M4 per circa 400 milioni di euro, che la nuova società ha ottenuto da un gruppo di banche un finanziamento per il 20 % circa dell'ammontare totale degli investimenti necessari (circa due miliardi di euro), mentre i finanziamenti messi a disposizione dai privati ammontano a circa il 10 % del totale. Nella società concessionaria i privati hanno sicuramente chiesto ed ottenuto il controllo della gestione, pur contribuendo con un apporto finanziario limitato al 10 % dei costi complessivi.
In definitiva il progetto della linea M4 è supportato da un impegno in project financing irrilevante rispetto all'impegno complessivo necessario e risulta assai poco cautelativo dell'interesse pubblico, anzi fortemente sbilanciato verso la tutela di quello privato, senza risolvere tutte le molteplici problematiche che la realizzazione di una linea di trasporto pubblico comporta.
A cosa mira in realtà lo schema della concessione a società miste pubblico-private, con apporto finanziario minimo da parte dei privati? Ad aggirare le normali procedure che regolano l'affidamento delle opere in base a progetti completi ed esaurienti, a condizioni e patti chiare e precise, stabilite nei capitolati di gara, mettendo in concorrenza più imprese, qualificate per la tipologia e le caratteristiche di ciascuna categoria di opere che rientrano nel progetto complessivo, riservando direzione dei lavori, controllo delle procedure e collaudi ad organismi indipendenti dagli esecutori.
Eppure questo schema, nonostante si sia già rivelato poco adatto a salvaguardare l'interesse pubblico (e basterebbe al riguardo analizzare anche il caso della Brebemi) gode il pieno favore dell'attuale governo, e, ad esempio, è il modello adottato per realizzare un'opera che appare tanto dannosa sotto il profilo ambientale, quanto inutile sotto il profilo dell'utilità e convenienza, come la prevista autostrada Orte-Mestre, per cui sembra occorreranno sulla carta la bellezza di una decina di miliardi di euro e tempi biblici per il completamento. Uno spreco inimmaginabile in tempi come questi che richiedono ben altre destinazioni delle risorse disponibili, a dispetto del debito pubblico italiano, ma che verrà comunque realizzata in project financing e data in concessione ad una società mista pubblico-privata.